Qual a natureza jurídica da Covid-19?
Segundo a OMS, os coronavírus são zoonóticos [1], o que significa que são transmitidos de animais para pessoas. Em 2016, o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente alertou sobre problemas ambientais globais emergentes, descrevendo um “aumento mundial no surgimento de doenças e epidemias, particularmente de zoonoses” [2]. As doenças zoonóticas são constantemente associadas a distúrbios ecológicos.
Como já tivemos a oportunidade de afirmar [3], a formação do sentido de desastres encontra-se numa relação semântica pendular entre: i) causas e ii) consequências de tal magnitude capazes de comprometer a iii) estabilidade social. Os desastres consistem, conceitualmente, em cataclismo sistêmico de causas que, combinadas, adquirem consequências catastróficas.
i) Uma concepção dominante de catástrofe nos remete aos impactos humanos e sociais ocasionados pela natureza. Essa concepção naturalística de catástrofes tende a vincular os desastres a eventos naturais desencadeadores de danos humanos e à propriedade, dotados estes de grande magnitude. Subjaz a essa noção mais tradicional de desastres uma distinção cartesiana entre homem/natureza, concebendo desastres como aqueles eventos naturais, não habituais e de intensidade irresistível.
No entanto, a evolução tecnológica e científica da Sociedade Contemporânea ocorrida, principalmente, após a industrialização, desencadeou a ampliação da capacidade de intervenção do homem sobre a natureza, havendo, em quase todos os desastres denominados naturais, algum fator antropogênico [4], o que frequentemente torna as fronteiras entre esses conceitos turvas. Apesar das dificuldades conceituais, para fins didáticos, os desastres são constantemente descritos e classificados, segundo suas causas, como “naturais”, mistos ou antropogênicos. Os naturais são aqueles decorrentes imediatamente de fenômenos da natureza, atribuíveis ao exterior do sistema social, sendo frequentemente classificados em categorias de desastres geofísicos, meteorológicos, hidrológicos, climatológicos e biológicos [5]. Entre os exemplos de desastres biológicos, encontram-se as epidemias e as infestações de insetos. Note-se, portanto, que as pandemias são frequentemente passíveis de se configurar em desastres biológicos e, no caso da Covid-19, esta também redunda em um desastre ao sistema de saúde pública mundial.
ii) Em uma segunda dimensão de sentido de desastre, há um destaque para as consequências de tais eventos. Nessa linha, são descritos como eventos que acarretam perdas de vidas humanas, saúde pública, de propriedades ou mesmo ambientais. A UNDRR, responsável pela uniformização conceitual em nível internacional, descreve como “uma perturbação grave do funcionamento de uma comunidade ou sociedade em qualquer escala devido a eventos perigosos que interagem com condições de exposição e capacidade, levando a um ou mais dos seguintes itens: perdas e impactos humanos, materiais, econômicos e ambientais”[6]. Seu significado não se refere a um plano individual, mas a eventos que atuam no plano da sociedade (societal disasters), geralmente entendidos como grandes perdas para um número substancial de pessoas e bens [7].
Para o Centre for Research on the Epidemiology of Disasters, trata-se de situações que superam a capacidade local, necessitando um pedido de auxílio externo em nível nacional ou internacional, bem como eventos imprevistos e, frequentemente, súbitos, que causam grande dano, destruição e sofrimento humano[8]. Para o referido centro de pesquisa, ao menos um dos critérios que seguem deve ser preenchido para a configuração de um evento danoso à condição de desastre: a) 10 ou mais mortes humanas (efetivas ou presumidas); b) pelo menos 100 pessoas atingidas (necessitando de comida, água, cuidados básicos e sanitários; desalojados e feridos); c) ter sido declarado estado de emergência; e d) ter havido um pedido de ajuda internacional.
Os números da Covid-19 demonstram, sem necessidade de maior aprofundamento, que ela se enquadra como desastre, também a partir da análise de sua intensidade, superando não apenas o número de óbitos (a), mas o número de atingidos (b), como também a declaração de Estado de Emergência (d). Não bastassem todos esses “atributos”, a presente pandemia tem um gravíssimo efeito colateral econômico.
iii) A análise sistêmica dos desastres demonstra, por sua vez, o fato de se tratar de fenômenos de alta complexidade e constituídos por causas multifacetadas e consequências graves. A interação entre causas e consequências ressalta a relevância de uma análise sistêmica para a formação de seu sentido. A combinação de fatores exógenos e endógenos ao sistema social é capaz de ocasionar a perda de sua estabilidade sistêmica, ocasionando a quebra das rotinas coletivas e a necessidade de medidas urgentes (e, geralmente, não planejadas) para gerir (restabelecer) a situação [9]. Os desastres são fenômenos extremos capazes de atingir a estabilidade sistêmica social, num processo de irradiação e retroalimentação de suas causas e efeitos policontextualmente (econômicos, políticos, jurídicos, científicos). Em nível de Direito Internacional dos Desastres[10], a perda da capacidade de resposta ao evento em face de uma desestabilização sistêmica também compõe o conceito proposto pelo Projeto de Artigos para a Proteção de Pessoas em Eventos de Desastres da Comissão de Direito Internacional da AGNU [11]. O sistema normativo brasileiro [12] adota uma descrição conceitual a partir de uma simbiose entre os três cenários acima descritos (causas, consequências e estabilidade). A perda da estabilidade sistêmica também é representada pela decretação de atos tais como Estado de Defesa (grave e iminente instabilidade institucional ou calamidade pública [13][14][15]), pela União, assim como de situação de emergência [16] ou de estado de calamidade pública [17], por Estados e Municípios. Note-se inevitável, aqui também, considerarmos a pandemia causada pelo novo coronavírus como um verdadeiro desastre, tendo este desencadeado uma desestabilização social, o que redundou em decretações generalizadas de excepcionalidade institucional.
Délton Winter de Carvalho é advogado, professor de Direito da Unisinos, pós-doutor em Direito Ambiental e dos Desastres pela University of California (EUA) e doutor e mestre em Direito.
Referências
[1]Disponível https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/who-china-joint-mission-on-covid-19-final-report.pdf, p. 08. Acesso 03/04/20.
[2] UNEP. Emerging issues of environmental concern. Nirobi: UNEP, 2016. p. 04.
[3] CARVALHO, Délton Winter de. Desastres ambientais e sua regulação jurídica. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais. 2020. p. 52-60.
[4] FARBER, Daniel; CARVALHO, Délton Winter de. Estudos aprofundados em direito dos desastres. 2. ed. Curitiba: Appris, 2019.
[5] Vos, F.; Rodriguez, J.; Below, R.; Guha-Sapir, D. Annual disaster statistical review 2009: the numbers and trends. Brussels: Cred, 2010. p. 13.
[6] Disponível em http://www.un-spider.org/node/7661. Acesso 05/04/20.
[7] Sugerman, Stephen. Roles of Government in Compensating Disaster Victims. Catastrophic risks: prevention, compensation, and recovery. Berkeley: UC Berkeley Electronic Press, 2007. p. 1.
[8] Vos, Femke; Rodriguez, Jose; Below, Regina; Guha-Sapir, D. op. cit., p. 12.
[9] Porfiriev, Boris N. Definition and delineation of disasters. In: QUARANTELLI, E. (Ed.) What is a disaster? New York: Routledge, 1998. p. 62.
[10] CARVALHO, Délton Winter de. op. cit. p. 66-76.
[11] Art. 3º. Desastre é ‘um evento de calamitoso ou uma série de eventos que resultam em ampla perda de vidas, grande sofrimento e angústia humana, deslocamento em massa ou danos materiais ou ambientais em larga escala, comprometendo seriamente o funcionamento da sociedade’.
[12] Art. 2.º, II, Dec. 7.257/10.
[13] Decreto Legislativo 06/20 ‘reconhece … ocorrência do estado de calamidade pública’. Apesar deste ato ter se dado com o fim específico de aliviar o controle fiscal de gastos públicos, isso não afasta a notória demonstração de perda de estabilidade dada a pandemia.
[14] Portaria 188/20 do Ministério da Saúde declara Emergência em Saúde Pública.
[15] Lei 13.979/20 que ‘dispõe sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública’.
[16] Art. 2.º, III, do Dec. 7.257/10.
[17] Art. 2.º, IV, do Dec. 7.257/10.